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关于培育新市镇、建设新农村的调研与思考
2009-8-19   信息来源:体改科

      党的十六届五中全会提出要建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。新市镇是联系城市和农村的重要节点,是推进农村人口转移的重要平台。培育新市镇对于统筹推进新型工业化、新型城市化和现代新农村建设具有十分重要的意义。对此,课题组就我县培育新市镇、建设新农村开展了专题调研,总结了培育新市镇、建设新农村的主要做法和成效,分析了存在的问题,提出了下一步培育发展的对策建议。
    一、培育新市镇、建设新农村的主要做法
    1、调整行政区划,优化资源配置,科学合理布局。通过行政区划调整,全县将形成经济开发区、临沪新区、信息产业园三个工业经济核心区和罗星街道现代服务业集聚区,全县功能分区和产业布局将明显趋于合理。行政区划调整和产业布局优化为新市镇发挥优势、差异发展、营造特色奠定了坚实基础。
    2、积极推进强镇扩权。制定嘉善县关于推进强镇扩权积极培育现代新市镇的若干意见。认真落实嘉政办发[2008]113号文件精神,进一步促进服务重心下移、工作重心下移,提高基层服务水平和执法效果,县工商局、地税局、质监局、环保局、国土局在各镇或中心镇建立了派出机构。通过简化程序、委托、授权等形式扩大新市镇部分经济社会管理权限和市镇管理执法权。着力从培养、考核和使用三个环节加强对新市镇党政领导班子的建设,为建设新市镇提供坚强的组织保证和人才支持。
3、以“两分两换”为主,推进土地使用制度改革。完善农村宅基地管理办法,调整全县村庄布点规划,确立了“1加X”的新模式。积极研究“以宅基地换城镇住房”政策,选择在姚庄镇开展“两分两换”试点,在学习取经、调查摸底和充分吸收农民意见的基础上,制订“以农村住房置换城镇房产”实施办法。姚庄镇“两分两换”试点得到了广大农民的拥护和上级政府部门的肯定。目前,姚庄镇“两分两换”一期工程正在抓紧建设,同时,面上推广也在积极推进之中。
    4、加强统筹协调,推进现代新农村建设。加强城乡供水一体化、河道疏浚整治、农村联网公路、农危桥改造、污水处理工程、电网建设改造等的建设,农村基础设施不断完善。启动第二轮村庄整治,建成全面小康农村新社区4个。农村社会保险体系建设得到加强,合作医疗保障水平不断提高,建立城乡居民养老保险制度,扩大“农村保险服务村”试点范围,启动省级试点县建设,完善政策性农业保险和政策性农村住房保险。
    5、新市镇、新农村发展的产业支撑不断增强。农业上:大力发展高效生态农业,农业特色产业发展态势良好,农业产业化水平有效提升,2008年实现农业产值达35亿元。工业上:坚持走新型工业化道路,大力实施“经济品质提升”战略,明确数码电子、光伏能源、精密机械等发展重点,落实各项发展举措,全县招商引资、项目推进、集约用地、转型升级等成效明显。服务业上:积极打造西塘“古镇旅游”、大云和汾湖“生态旅游”、魏塘吴镇“名人旅游”三张品牌,大力发展和全面提升镇村服务业和乡村旅游业。
二、存在的问题
当前,我县培育新市镇、建设新农村中主要存在以下几个问题:
    1、城镇规模偏小。乡镇撤并前有11个镇,城镇密度为2.17个/百平方公里,明显高于全省和全市平均水平,一些镇管辖面积明显偏小。除中心城市外,各镇建成区面积也偏小,并且基本上处于同一水平线。虽然现在进行了乡镇撤并,但中心镇的培育不会一蹴而就。
    2、城市化水平不高及各镇之间差距大。新市镇发展的意义在于发挥城市与农村的纽带作用,转移农村剩余劳动力,促进农村生产生活转变。然而,全县6个镇2008年底城市化水平只有37.9%,并且各镇之间发展不平衡,城市化水平最高的姚庄镇达到62.6%,第二位的干窑镇为53.2%,其余4个镇城市化水平均不足40%,城市化水平最低的天凝镇只有17.9%。
3、城镇结构不合理。城镇二、三产业发展不够协调,基本上各镇都以工业为发展重点,工业功能区规划建设面积普遍大于城镇其他功能区。城镇缺乏特色,城镇结构雷同、发展相似、缺乏特色的问题比较突出。
4、城镇人口集聚慢,发展速度不快。人口集聚是城镇发展的基础,没有农村人口向城镇转移和集聚,城镇发展根本无从谈起。当前,农民进城愿望强烈,农村劳动力大部分从事的是非农产业,但是,由于城乡二元体制的制约,农村人口向城镇转移的速度不快,导致城镇有效需求不足,发展速度不快。
5、土地流转中存在的问题。土地流转的集聚程度不高,土地流转市场发育不足,土地流转价格形成机制缺失,土地长期流出农户的社会保障没有跟上,部分经营大户将流转得来的土地过度进行农业休闲景点开发。
三、培育新市镇、建设新农村的对策建议
1、建立健全的利于新市镇发展的体制机制。建立责权利相一致的新市镇发展机制,推进强镇扩权,将一些服务类、监督类的行政管理事项下放到新市镇。完善新市镇发展规划,实施功能分区,编制好全县主体功能区规划,通过优化城镇体系和空间布局,实现嘉善城乡一体化发展。按照分税制的要求和财权事权一致的原则,进一步完善县财政与镇、街道财政的分级管理体制和财政补助政策。加大用地支持力度,健全土地要素保障机制,推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点,同时完善节约集约用地机制。
2、加快农村人口转移和集聚。突破城乡二元体制,促进要素在城乡间自由合理流动,使宅基地、承包土地、集体资产等成为农民进城的资本,而不是将农民束缚在农村的桎梏。推行农村住房置换城镇房产,探索以承包土地换社会保障,明晰农民的集体资产收益权及其他各种权益,解决农民进城的后顾之忧,加快农村农业人口向城市城镇和非农产业转移。
3、推进户籍制度改革,实行城乡一体的户籍管理制度,取消农业、非农业户口性质划分。逐步取消户籍的附加功能,除农村宅基地使用、再生育政策等法律法规规定的以外,不再按户口性质区别对待,实行城乡一视同仁,并逐步缩小城乡在教育、福利保障、卫生等方面的差距。
4、推进宅基地置换,加快新社区建设。姚庄镇试点证明“两分两换”是符合农民意愿、符合城市化方向、符合市场化原则的一项重大改革举措,是打破城乡二元体制的一把“利器”。要总结提升试点经验,加快姚庄农村新社区建设,同时,积极在面上推广,促进农民向中心城市、新市镇为主集聚。推进“两分两换”要进一步突破行政区划限制,让一部分有条件有意愿的农民直接置换到中心城市,这也是中心城市自身发展的需要;要推进投融资改革,加大筹资力度,加快置换速度;要坚持统筹兼顾、节约集约原则,用足用好通过置换增加的土地指标。
5、加快推进农村土地有序流转。完善土地流转网络,加强土地流转平台建设。积极探索转包、互换、出租、转让、入股等形式,实现农村土地使用权市场化、货币化、股份化。积极探索和完善“以土地换保障”,完善失土农民社会保障制度,探索建立土地长期、大量流转农民养老保险制度,消除土地流出农户的后顾之忧,促进土地承包经营权流转。
    6、深化农村集体资产改革。要实施“富民弱村”计划,缩小村级集体资产规模。村级集体资产产权不清晰,发展意义不明确,是建设现代新农村的一大障碍,如果管理不到位,还会在建设、经营、支配、权益等方面产生一系列问题。解决村级集体资产的问题,关键是要做好“量化”、“减持”两篇文章,要明确农村集体资产的产权,最好把资产分掉;没有分掉的,也要明晰产权,明确用途,完善经营管理和监督制度等。今后农村的建设主要通过列入县、镇财政计划、村一事一议等途径解决。
7、逐步建立城乡统一的社会养老保障体系。分二步走,第一步,在公务员和企事业职工养老外,建立城乡统一的社会养老体系,所谓城乡统一,就是可以有几个档次(基数),但不区分城镇和农村。同时,做到企事业单位职工养老、城乡居民养老之间可以折算和过渡。第二步,提高城乡养老保障水平,探索企事业单位职工养老与员工工资脱钩,以固定基数作为缴费标准,逐步缩小公务员、企事业单位职工、城乡居民不同养老保险及同一养老保险内不同人员之间的养老金差距。
    8、优化城镇结构,营造城镇特色。对工业功能区要做好合理规划布局、适度控制规模、注重提高“亩产”三篇文章,以转变目前工业功能区规模过大这种“头重脚轻”的状况。努力营造城镇特色,打响古镇旅游、休闲农业、专业市场、特色产业等品牌,形成各自的城镇名片,形成各具特色、争奇斗艳的城镇发展格局。
9、重视发展第三产业。以城市化为契机,以市场化、社会化、产业化为导向,努力提升服务业的层次与水平,加快形成与新型城镇相适应的,布局合理、行业齐全、特色鲜明、业态先进的服务业体系。新市镇要按照全县服务业发展思路、发展重点和规划布局,立足市镇实际,通过产业发展规划引导市镇做到主业突出,多业发展,培育各具特色的产业重镇、商贸强镇、旅游强镇等,做强、做大市镇优势特色产业。以工业化、城市化和新农村建设为基础,全面提升镇、村服务业尤其是现代服务业、乡村旅游业发展水平。积极调整产业结构,引导和鼓励民资、外资进入生产性和消费性服务业。